Más comentarios sobre la Autocertificación de Origen
Informe escrito por el asesor Carlos Canta Yoy.
1. La autocertificación de origen en la práctica
Tradicionalmente, para que una mercadería negociada en un acuerdo preferencial se pueda importar en el país de destino con los beneficios arancelarios, el exportador o productor de la misma debe hacer una declaración jurada ante la entidad emisora del certificado que luego es reflejada en el correspondiente certificado de origen donde se deja constancia del cumplimiento de las normas de origen aplicables en el caso.
Esto todavía sigue siendo así, aunque se ha agregado (en los acuerdos firmados por la Argentina en el Mercosur y con Chile) la posibilidad de que además de la emisión del certificado en papel o en forma digital también pueda ser mediante una declaración de origen del productor o exportador (autocertificación). Los países signatarios elegirán cuál será el sistema que utilizarán para la emisión de sus certificaciones: o ambos o solamente uno de ellos.
Las entidades privadas que emiten certificados de origen, generalmente cámaras de comercio, actúan por delegación de un organismo oficial que es el verdaderamente autorizado. En nuestro país la Secretaría de Comercio, que es la que controla y fiscaliza de distintas maneras a las entidades autorizadas. Por ello, si se detecta alguna anomalía en el certificado en el país de ingreso de la mercadería, el primer reclamo se efectuará no a la entidad emisora sino al organismo oficial de cada país. Es decir, de país a país. Posteriormente, la entidad oficial del país exportador dará traslado de las objeciones a la entidad emisora para su respuesta, pudiendo entre otros requerimientos, por ejemplo, solicitar una copia de la declaración jurada que hizo el solicitante en oportunidad de su solicitud del certificado ante la entidad emisora.
El procedimiento entonces se realiza principalmente entre autoridades gubernamentales, lo cual precisamente otorga seguridad jurídica a los eventuales perjudicados por una falsa o errónea certificación de origen. Se trata verdaderamente de una cuestión de Derecho Público, no de Derecho Privado, como ocurre, según veremos más adelante, con las autocertificaciones.
El sistema utilizado en el marco del régimen de origen de la ALADI está lejos de ser perfecto. Por el contrario, entendemos que es necesario realizar muchas modificaciones para perfeccionarlo. Pero, no por ello debemos dejar de considerarlo como el menos pernicioso para los operadores del comercio exterior vistos los resultados altamente negativos que está teniendo desde su comienzo el sistema de las autocertificaciones, principalmente en los casos de los acuerdos firmados por Chile y México con otros países no miembros de la ALADI.
Las entidades habilitadas realizan, en muchos casos, una tarea de docencia, instruyendo a los operadores que solicitan la certificación de origen, evacuando consultas de los exportadores respecto a la confección de las declaraciones juradas previas, a la redacción de los certificados y al cumplimiento debido y la aplicación de las normas de origen de cada acuerdo, entre otros servicios. Algo que no ocurre en la autocertificación en la que el redactor de la misma generalmente no requiere asesoramiento con lo cual se cometen errores. Por ejemplo, en la clasificación correcta de un producto en la nomenclatura, algo que es cuestión de profesionales como, por ejemplo, los Despachantes de Aduana.
No debe tampoco olvidarse que las entidades actúan por delegación de un organismo oficial que ejerce sobre ellas un saludable control.
La autocertificación comenzó a utilizarse principalmente en el NAFTA (Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá, Estados Unidos y México) y en los acuerdos firmados por Estados Unidos con otros países como, por ejemplo, Chile. Este modo de acreditar origen tiene una diferencia radical con el régimen general de la ALADI. El pretexto que se ha aducido es minimizar la participación oficial del sector público y darle mayor injerencia al sector privado. De manera, que pasamos del Derecho Público al Derecho Privado con lo cual los gobiernos aparentemente se desembarazan de los problemas trasladándolos a los particulares. Esto tiene un costo. El resultado final ha sido el desamparo de los importadores que son quienes deben pagar los platos rotos de los desaguisados o falsedades que cometen sus exportadores, los cuales muy raramente son sancionados por estos errores. Y en este caso, al no haber participación directa de organismo público alguno, los importadores damnificados no tienen a quién recurrir, si bien teóricamente en última instancia las autoridades aduaneras pueden intervenir e iniciar una investigación. En los hechos las investigaciones se cuentan con los dedos de una mano, por lo cual es de imaginar que en una cantidad proporcionalmente enorme habrá casos de defraudación en perjuicio del Fisco del país de importación. Sin agregar, además, el enorme perjuicio causado a los productores locales del mismo o similar producto ante tal competencia desleal, el cual pasará a ser inadvertido.
Los partidarios de la autocertificación dicen que el sistema tradicional de comprobación del origen tiene un alto costo que ahora se elimina con la autocertificación. Eso no es cierto, el costo de la emisión por parte de una entidad habilitada es ínfimo en relación al valor de cualquier exportación. Por otro lado, el costo del ingreso de mercaderías con beneficios arancelarios, pero no cumpliendo las normas de origen, es infinitamente mayor desde el punto de vista de la recaudación aduanera y el perjuicio a la producción local.
2. El Derecho Público en la certificación de origen
Durante muchos años ha regido el Decreto No. 1329/1965 de 19 de febrero de 1965, el que determinó las “Normas y Procedimientos que regularán el intercambio de mercaderías con los países integrantes de la ALALC”, como decía originalmente. El Art. 10º autorizaba a la Secretaría de Industria (cuya denominación ha cambiado muchas veces a través de los años) para habilitar entidades privadas a emitir Certificados de Origen que acompañan la exportación de los productos negociados en el marco de la ALALC (hoy ALADI) y en virtud de lo dispuesto por la Ley No. 25.560 de fecha 20 de setiembre de 1995 y la Resolución S.I.C. No. 1316 de fecha 17 de diciembre de 1997 para proceder de igual forma para el Mercosur.
La Resolución de la entonces Secretaría de Industria, Comercio e Inversiones No. 48/2002 de 2 de marzo de 2002, suministra la certeza absoluta de que la certificación de origen se trata de un tema incluido en el Derecho Público con una amplia, saludable y notoria intervención del Estado, que ha resuelto delegar en las entidades certificadoras su potestad de acreditar la veracidad de las declaraciones juradas de los productores y/o exportadores de las mercaderías.
La Ley de Ministerios (Texto Ordenado por Decreto No. 438/92) modificada por las leyes No. 24.190 y 25.233 otorga al Ministerio de Economía la atribución de entender en el otorgamiento de los Certificados de Origen de los productos destinados a la exportación.
El Decreto No. 1183/1997 de 17 de noviembre de 1997 encomienda a la Secretaría de Industria, Comercio y Minería la definición, ejecución y control de las políticas de comercio exterior de la Nación. En dicho cumplimiento la SICYM por Resolución No. 1316/97 de 17 de diciembre de 1997 creó el Área Origen de Mercaderías con el fin de asistir y asesorar en la elaboración de la normativa sobre reglas de origen, su interpretación y aplicación y en el seguimiento y control de la normativa citada surge sin duda alguna el concepto de que el Certificado de Origen es un documento público y no privado. Huelga señalar al respecto las diferencias y consecuencias jurídicas de uno y de otro, por ejemplo, en cuanto al Derecho Civil y el Derecho Penal.
3. El Derecho Privado en la certificación de origen
Pasar de la tradicional certificación de origen por entidades emisoras autorizadas expresamente a un sistema de autocertificación por parte de los productores o exportadores, significa, como ya se dijo, trasladar el tema del Derecho Público al Derecho Privado con todas las consecuencias que eso conlleva. Habría entonces que aplicar los principios de uno o del otro, esto según la prueba de origen de que se trate: certificados de origen o autocertificaciones. La certificación de origen tiene así la aplicación de dos tipos de Derecho diferentes, muy diferentes. Las diferencias entre uno y otro, son más que notorias.
Participamos y fuimos disertantes en el Taller Subregional sobre Certificación y Autocertificación de Origen, organizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Cámara de Exportadores de la República Argentina (CERA) en noviembre de 2003. A comienzos de ese año había empezado a regir el Acuerdo entre Estados Unidos y Chile, y los importadores chilenos, estaban constatando que las operaciones tenían dificultades por la renuencia de los exportadores norteamericanos a suministrarles la debida información con el objeto de asegurar la veracidad de sus autocertificaciones de origen, lo cual les causaba una traba importante en la fluidez de los intercambios comerciales a la vez que los mismos importadores, debido a la inseguridad del cumplimiento del origen de las mercaderías y el consiguiente riesgo, estaban resolviendo efectuar las importaciones sin los beneficios del acuerdo.
En ese mismo Taller y en el mismo sentido la delegada y presidente de CANACINTRA (Cámara Nacional de la Industria de Transformación) de México, señaló que en el sistema de autocertificación vigente entre su país y Canadá y Estados Unidos (NAFTA o TLC) “El certificado de origen puede ser que cambie su dirección y que resulte difícil de ubicar cuando se requiere respaldar el origen de los productos. Nunca los encontramos y entonces tenemos una gran cantidad de mercancías de origen asiático, encendedores, herramientas, zapatos, ropa, refacciones, telas y hasta pescado que no hay posibilidades que se den en Estados Unidos con el certificado de origen. Al ingresar como norteamericana mercadería proveniente de China, la Aduana de México se pierde de cobrar los derechos específicos y se perjudica especialmente a las pequeñas y medianas firmas mexicanas que no pueden financiar investigaciones” (Reportaje publicado en “Comercio Exterior” del diario La Nación, 2 de diciembre de 2003).
En los casos que se utilice la autocertificación de origen que no es controlada ni supervisada por ningún organismo oficial excepto la Aduana del país importador que también puede ser burlada, menos en los casos de clarísima flagrancia y que muy pocas veces investiga la veracidad de la certificación de origen, aumenta la tentación para los certificadores de violar las normas. A eso pueden sumarse los errores lógicos y hasta involuntarios que pudieran existir causados por la ignorancia de las normas o su errónea interpretación al no tener o no utilizar asesoramiento (como lo pueden tener en las entidades emisoras).
4. Conclusión
Según la información que antecede y teniendo en cuenta la experiencia recogida en el funcionamiento de otros acuerdos preferenciales se puede concluir que la autocertificación de origen:
a) Transfiere la certificación de origen del ámbito del Derecho Público al Derecho Privado con las consecuencias enumeradas en el presente Informe, principalmente el hecho de que la certificación de origen pasa de ser un documento público a un documento privado.
b) El importador sigue siendo, llegado el caso, el principal perjudicado (aunque no el único) si se comprueba la falsedad o la falta grave de las formalidades a cumplir. Deberá sufrir las consecuencias de tal hecho: pago de los gravámenes, multa, demoras, etc. pudiendo llegarse hasta una acción penal.
c) La libertad casi irrestricta que se otorga a los exportadores para emitir autocertificaciones sin control del Estado ni de las entidades que actúan en su nombre por delegación de competencia, incentiva las falsas declaraciones mediante la “privatización” de un asunto de vital importancia en los acuerdos preferenciales cual es el de la certificación de origen de las mercaderías. La privatización que se deja al arbitrio de particulares debiera ser de exclusiva jurisdicción del Estado.
d) Adicionalmente, se pueden causar seguramente perjuicios importantes en la recaudación aduanera al importarse con certificación de origen productos que no cumplen con la normativa.
e) Eventualmente, también puede causar perjuicios a los productores nacionales de los mismos o similares productos que serán importados de conformidad a los acuerdos pero que no cumplieran con las normas de origen aplicables.