Intenciones y realidad en el seno de la nueva normativa para la marina mercante

El DNU 340/2025 planteó un objetivo muy loable que es la desregulación y fomento de la actividad de la marina mercante nacional.

En una larga enumeración de problemas reales expresadas en los considerandos, se menciona que la flota mercante se encuentra en condiciones de falta de competitividad, y que se redujo en un 80% la participación que tiene en el transporte por agua del comercio, al tiempo que recuerda los antecedentes en los que se permitió la operación de buques nacionales en registros extranjeros.

Vemos como una señal positiva la identificación del problema de falta de servicios de cabotaje, pero desde ya adelantamos que este decreto ha sido sancionado sobre la base de un paradigma antiguo de la empresa de navegación, que consiste en analizar la actividad navegatoria sin entender que debe vérsela como una actividad empresarial, en la que el buque y las tripulaciones son un factor al que se deben sumar cuestiones como los servicios portuarios, la actividad comercial y operativa en puertos, también la necesaria utilización de equipos complementarios como los contenedores. Todo esto sin dejar de tener en cuenta el aspecto financiero, que implica la destinación de ingentes cantidades de capital para constituir un servicio de carga por agua, aunque sea modesto.

Alineado

La opinión en la que se va a juzgar este decreto, no será el de los intereses nacionales o la soberanía, sino el de una correcta desregulación y liberalización.

No necesariamente compartimos la liberalización extrema (hemos propuesto en el pasado como asesores de transporte, que se destinen fondos a una línea de fomento de cabotaje), pero el espíritu de los tiempos y las intenciones de las autoridades nos hacen tomar una opinión desde la actual perspectiva.

Dicho de manera metafórica, si jugamos al fútbol analizaremos el juego con el pie, y si se trata de rugby el de las manos, sin hacer un juicio de valores sobre si una visión es más valiosa que la otra.

Este tema es de difícil visualización inclusive para los expertos en comercio exterior. Por eso vamos a explicar algunos aspectos relevantes en el Decreto 340/25 en lo relativo al cabotaje, haciendo primero una breve explicación del cabotaje.

Opinión

Intenciones y realidad en el seno de la nueva normativa para la marina mercante

Por Gustavo Hereñú y Diego Elías 10 junio, 2025

El DNU 340/2025 planteó un objetivo muy loable que es la desregulación y fomento de la actividad de la marina mercante nacional.

Alineado

La opinión en la que se va a juzgar este decreto, no será el de los intereses nacionales o la soberanía, sino el de una correcta desregulación y liberalización.

Ley de cabotaje

Preferimos pecar de simplistas, pero creemos que la situación amerita la explicación. En los años 40 del siglo pasado y en medio de conflictos globales se dictaron leyes que exigieron que el transporte interno (cabotaje) se haga con buques nacionales, y tripulados por nacionales.

En Estados Unidos se dictó la Jones Act, y aquí durante la presidencia del Gral. Farrell se dictó la ley de cabotaje (luego refrendada por el Congreso en el Gobierno de Perón). Los motivos de estas leyes estaban basados en el carácter de reservistas de la marina de guerra de tripulación y buques. Esta restricción existe en la mayoría de los países con tradición marinera.

Como consecuencia de las tendencias del comercio, la competencia depredadora entre líneas marítimas, la complejidad de la logística, y la búsqueda de reducción de costos, se ha visto una migración de buques hacia registros abiertos o banderas de conveniencia (Panamá, Liberia, etc.) y por lo tanto la reducción de la oferta de servicio de transporte por agua de cabotaje.

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Ante esta situación, algunos think tanks liberales como el Instituto Cato (Cato Institute), fundado entre otros por el economista predilecto del Presidente -Murray Rothbard- han efectuado trabajos de investigación y una campaña en la vía pública con publicidades en autopistas, en las que indicaban que el tráfico de camiones podría ser inferior (y por ello la vida de los automovilistas más fácil) si una parte del transporte interno en EE.UU se pudiera hacer en buque.

También resaltaba los extracostos de las mercaderías de consumo en la isla de Puerto Rico, Hawaii y el Estado de Alaska, como consecuencia de la falta de conexión marítima a costos internacionales y con mejor regularidad. También, mencionaba los beneficios marginales a la Defensa y terminaba concluyendo que se estaba protegiendo una flota casi inexistente.

En nuestro país, la situación no es distinta: de ser en los años 50 una de las primeras flotas mercantes, se pasó a no tener prácticamente buques, salvo pesca, remolque de maniobra, combustible y alguna otra pequeña excepción como un buque de contenedores a la Patagonia y algún servicio fluvial.

¿Qué cambios propone en decreto 340?

El nuevo decreto, luego de hacer una descripción adecuada sobre el estado de emergencia del transporte por agua, pone como única condición o hipótesis de trabajo que las condiciones laborales son las que atentan contra la competitividad de la marina mercante.

Por eso:

No elimina el monopolio de los buques de bandera nacional para las operaciones de cabotaje. Las extranjeras sólo podrán operar por un máximo de 180 días en el tráfico de cabotaje, y a partir de los 60 días deberán ser tripuladas por nacionales o residentes.

Permite retirar a los buques de la bandera nacional por un plazo de 10 años y que estos buques naveguen con la legislación de la nueva bandera.

Y por último permite la navegación de los buques extranjeros arrendados a armadores nacionales.

Para armadores

No estamos mencionando ciertas facilidades administrativas y burocráticas que también integran el decreto. Lo que sí decimos es que se otorga a empresas nacionales inscriptas en el Registro de Armadores (Empresas Navieras) algunas facilidades principalmente de naturaleza laboral y registral (inscripción en el registro nacional).

En nuestro modesto entendimiento, las medidas que pueden ser positivas, pero insuficientes, ya que apunta principalmente a brindar facilidades de naturaleza registral (la posibilidad de operar en registros extranjeros o retirarlos del registro nacional) y de naturaleza laboral. Todos beneficios para empresas del Registro de Armadores Nacionales.

Con respecto al cabotaje, se amplían en forma exigua los plazos para que los buques extranjeros operen con excepciones a la ley de cabotaje, pero no vemos medidas que fomenten la radicación de capitales para el desarrollo de una logística de transporte por agua de cabotaje que incluya a los puertos y a la eliminación de normativas distorsivas que nos han llevado a un costo operativo 4 veces superior al regional y a un concepto integrado al resto de los modos de transporte como el tren, el camión y los centros logísticos del interior.

Multicausal

En este orden de ideas, los que aquí suscribimos, entendemos que los problemas de la Marina Mercante actuales obedecen a problemas de naturaleza multicausal en la que están involucrados, actores públicos y económicos que operan como compartimentos estancos y que tornan la actividad navegatoria excesivamente onerosa y problemática.

Para seducir a los empresarios que asumen un enorme riesgo de operar en ese tipo de negocio, deben tomarse otro tipo de medidas que ayuden a ser viable la operación.

Como hemos dicho, uno de los principales problemas es el aislamiento entre los distintos factores reguladores del sistema de navegación. Cada uno de ellos, legisla/regula de manera autónoma, y sin tener en consideración el conjunto. y, en algunos casos se emiten normativas regulatorias que se superponen y obstruyen mutuamente.

Las autoridades que intervienen en la actividad navegatoria (incluyendo la internacional) por solo mencionar algunas son la Agencia Nacional de Puertos y Vías Navegables, la Aduana, la Prefectura. Naval, las administraciones portuarias, los puertos privados, Migraciones, la DGI y el Ministerio de Salud por mencionar algunos.

Aduana

Cualquier operación de cabotaje debería cumplir requisitos que la equiparen a una operación de comercio exterior. Esto es lo que se denomina “removido”. El removido impone regulaciones equivalentes al de una operación de importación o exportación, cuando se debería tratar en forma similar al de un camión o un tren. El decreto solo menciona que se deberá facilitar la operatoria aduanera, pero todo el transporte debe hacerse con un guarda aduanero a bordo, lo que no es prácticamente realizable.

Para que sea factible el cabotaje, los puertos tienen que tener áreas destinadas a cabotaje (que no sean sujetas a los controles de la zona primaria aduanera) y con tarifas acordes. Y que la documentación con que la mercadería circule (que en algunos casos se hace en ríos interiores) sea carta de porte, remito y factura.

No podemos dejar de indicar que existen varios regímenes distintos para navegación por agua: el internacional, el removido, el de la Hidrovía, el pasavante, el alijo etc. Como se ve, existe una complejidad que la tornan desventajosa respecto al transporte por agua.

Waivers

Luego está el tema medular de todo el sistema, que es el principio general del cabotaje argentino y que consiste en que todo transporte de mercaderías debe hacerse por buques de bandera nacional, con tripulación nacional. Cuando no hay buques se otorgan excepciones limitadas (waivers) y por una vez.

En casos de falta de servicio, los cargadores piden la excepción caso a caso y la autoridad (previa consulta a los armadores nacionales y gremios) resuelve el otorgamiento de esa excepción. El decreto 340 aligera la carga burocrática para este trámite, pero mantiene el sistema en su totalidad. Debe tenerse en cuenta que para consolidar un determinado tráfico es necesaria una continuidad de años y no excepciones aisladas.

Este sistema tiene lógica en la medida que exista un stock de buques en condiciones de prestar servicios regulares o disponibles. Hoy, con una flota mercante prácticamente inexistente (con excepción a la pesca, las compañías que prestan servicios a YPF, los remolques de maniobra y un ínfimo número de buques carga) y anticuada se hace necesario otro marco que no legisle para la excepción sino para la promoción de un servicio consistente y que abarque la mayor cantidad de territorio.

Contenedores

La ley de cabotaje y casi toda la normativa de navegación es anterior a la explosión del transporte en contenedores. Hoy prácticamente toda la carga que no sea granel (cereales, combustibles, minerales) es transportada con equipos de uso multimodal (tierra y agua) que requieren una logística de posicionamiento y gestión que exceden los aspectos tradicionales de la flota mercante de antaño.

Para ello, es menester adecuar la normativa aduanera y técnica de circulación de contenedores en el país. Debemos indicar que cualquier contenedor no nacionalizado que supere los 480 días de permanencia será sujeto a multas y confiscación.

Impuestos

Claramente, la Argentina es el país con mayor carga impositiva a la actividad. Bastaría con equiparar la situación impositiva a la de un país como Paraguay para que esto sea un incentivo importante para la actividad.

Ejemplos internacionales

Los países con tradición marinera (Noruega, Francia, Reino Unido, Dinamarca y casi todos los de Europa) han creado Registros Internacionales y/o Segundos Registros en los que, manteniendo capacidad de bodega bajo el ala del país, otorgan mayores facilidades en materia impositiva, laboral para aquellas actividades en las que se notó una migración masiva hacia otras banderas.

Creemos que es una alternativa que podría explorarse. Ante una situación declinante, Brasil exploró por otros medios (aún deben verse los resultados) alternativas que abrieron el cabotaje a la inversión internacional.

Conclusiones

El transporte por agua en general y el cabotaje en particular tienen hoy una organización empresarial en la que se deben tener en cuenta aspectos navegatorios, de tripulación, de puerto, de impuestos y de regulaciones.

El DNU 340/25 transita soluciones ya probadas (decretos 1772/91 y 1010/04) con las excepciones al cabotaje, el cese de bandera, la incorporación temporaria y limitada de buques extranjeros entre otras, que a nuestro entender no crean condiciones a largo plazo para que se radiquen empresas de navegación en su totalidad (con todos los factores productivos como logística integrada, servicios en tierra, contenedores, etc., que mencionamos en este artículo).

Las soluciones deben tomarse teniendo en cuenta todos y cada uno de los aspectos que obstaculizan el transporte por agua, aprovechando lo acertado de los conceptos mencionados en los considerandos del decreto 340/25 para analizar el tema en profundidad y realizar una reforma integral.

Como se ha visto, se debe hacer una lectura integral de la actividad y deben brindarse los instrumentos necesarios para que se hagan las inversiones necesarias.

En el caso de que por cuestiones geopolíticas se decida tomar otro camino, se debería acompañar por el contrario con medidas de fomento, como promociones impositivas.

Este trabajo solo pretende ser un disparador de opiniones y búsqueda de soluciones.

Los autores son miembros de Hereñú y Elías Consultora, Gustavo Hereñú y Diego Elías, dedicados a temas de transporte internacional y medioambiente, nota para TradeNews.

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